BIROKRASI MODERN, TRADISIONAL DAN BUDAYA BIROKRASI

1. Birokrasi rasional

Tidak dapat dipungkiri bahwa, munculnya dorongan untuk membentuk sistem pemerintahan yang desentralistik tidak terlepas dari adanya tuntutan untuk penyederhanaan sistem birokrasi. Dimana, sistem sentralisme pemerintahan selama ini (orde lama hingga orde baru) diyakini memakan waktu yang relatif lama. Oleh karena itu, sejalan dengan hembusan reformasi yang menuntut reform diberbagai bidang juga terkait dengan birokrasi.

Salah satu pakar yang mempelopori dan banyak mencurahkan perhatian terhadap birokrasi adalah sosiolog Jerman, Max Weber. Menurutnya, Organisasi disebut sebagai sebuah birokrasi, menentukan norma-normanya sendiri yang semuanya harus dilaksanakan. Organisasi mempunyai peraturan dan pengaturan dan juga memberi perintah agar organisasi dapat berfungsi secara efektif dimana semua peraturan harus ditaati (Etzioni,1985;73).

Pandangan Weber banyak dicurahkan kepada masalah pembagian distribusi kekuasaan antara berbagai posisi organisasi didalam struktur birokrasi. Sebagaimana yang dikemukakan oleh Etzioni (1985:3) Weber berhasil menyajikan perspektif baru tentang kepuasan sebagai hasil partisipasi didalam organisasi, bagaimana caranya mengendalikan para partisipan agar efesien dan efektivitasnya dapat ditingkatkan semaksimal mungkin serta sekaligus mengurangi uncertanty (ketidakpastian) yang diakibatkan oleh kebutuhan untuk mengendalikan organisasi birokrasi.  Dengan perkataan lain bahwa organisasi dapat menggunakan sumber daya yang dimilikinya untuk memberi ganjaran kepada mereka yang taat dan sebaliknya memberi hukuman kepada mereka yang membangkang agar struktur organisasi moderen dapat berfungsi secara efektif dan efisien. Lebih lanjut disebutkan Etzioni (1985:73) bahwa sebagai suatu organisasi, struktur tersebut memerlukan wewenang birokrasi.

Konsep tentang struktur birokrasi yang rasional menurut Weber sebagaimana yang disebut Etzioni (1985;77) yaitu:

  1. Suatu susunan fungsi pejabat yang tetap dan terikat oleh peraturan.

Weber menjelaskan organisasi rasional merupakan antitesa dari pada hubungan khusus, temporal dan yang tidak stabil dengan demikian titik beratnya diartikannya kepada kontinuitas. Peraturan akan menghasilkan suatu penyelesaian baru bagi setiap persoalan dan kasus, peraturan akan mempermudah standarisasi dan banyak kasus diperlakukan secara sama.

  1. Bidang kompetensi khusus; ini menyangkut;

(a)    Suatu bidang kewajiban untuk menjalankan berbagai fungsi yang merupakan pembagian kerja yang sistematis

(b)   Persyaratan bagi para pemegang jabatan dengan wewenang yang diperlukan untuk melaksanakan fungsi tersebut.

(c)    Bahwa sarana pelaksana sudah ditentukan secara jelas dan penggunanya tunduk pada kondisi tertentu. Organisasi yang rasional memerlukan pembagian kerja dan kekuasaan yang sistematis. Setiap partisipan tidak hanya harus memahami tugas yang dibebankan tetapi juga mempunyai sarana untuk melaksanakannya terutama kemampuan untuk memerintah orang lain tetapi juga harus mengetahui batas-batas tugas, hak dan kekuasaan agar tidak melampaui garis yang memisahkan perananya dan peranan orang lain, sehingga akibatnya tidak mengabaikan seluruh struktur organisasi

  1. Susunan jabatan berdasarkan prinsip hirarki. Dengan perkatan lain setiap jabatan yang tingkatanya lebih rendah selalu berada dibawah pengendalian dan pengawasan tingkat yang lebih tinggi. Dengan cara tersebut tidak ada jabatan yang tidak dikendalikan. Pemenuhannya tidak dapat dilakukan secara kebetulan, pelaksanaannya harus dicek dan diperkuat secara sistematis.
  2. Peraturan yang mengatur tingkah laku sesuatu jabatan dapat berbentuk peraturan dan norma teknis. Peraturan dan norma teknis tersebut, penerapanya benar-benar rasional dan harus didukung oleh latihan khusus. Dengan demikian pada umumnya tepat bila dikatakan bahwa hanya seseorang yang memiliki latar belakang teknis yang memadai dan dipandang cukup cakap.Untuk menduduki jabatan staf administrasi, Weber menyebut akar wewenang birokrat ialah pengetahuan dan latihan yang pernah diterima, penguasaanya dibidang ketrampilan teknik dan pengetahuan akan merupakan landasan-landasan legitimasi yang diberikan kepadanya.
  3. Sudah merupakan prinsip bahwa anggota staf administrasi tidak dapat memiliki sarana produksi atau administrasi, selain itu pada prinsipnya terdapat pemisahan antara milik organisasi yang dikendalikan secara resmi dan milik pribadi seorang pejabat. Contoh: penggunaan mobil dinas hanya dapat digunakan untuk kepentingan dinas, sebagai seorang birokrat dalam kepentingan tugas-tugasnya, dan tidak digunakan diluar kepentingan dinas.
  4. Untuk meningkatkan kebebasan organisasi, semua sumber dan organisasi harus bebas dari setiap pengendalian ekstern dan posisi tidak dapat dimonopoli didalam tangan pejabat manapun. Sumber daya harus bebas untuk dialokasikan dan direalokasikan sesuai kebutuhan organisasi. Dalam hal ini pejabat tidak dapat memiliki jabatan resmi secara pribadi.
  5. Tindakan, keputusan dan peraturan administratif harus dirumuskan dan dicatat secara tertulis, Weber menekankan agar norma dan pelaksanaan peraturan harus ditafsirkan secara sistematis dan dokumen itu harus tertulis dan disimpan sebagai sumber pengawasan.

Selain ketujuh prinsip birokrasi diatas, Weber menjelaskan bahwa:

”para pejabat harus digaji secara resmi dan tidak boleh menerima pembayaran dari klien agar lebih mengutamakan orientasinya kepada otganisasi. Norma-norma ini yang berlaku bagi aparat birokrasi serta mempromosikan para pejabat secara sistematis harus dilakukan dan ini berarti menyalurkan hasrat dan ambisi dengan cara menyediakan jabatan karier, memberi ganjaran kepada pejabat yang setia, dengan demikian organisasi akan lebih memperkuat rasa tanggung jawab para pejabat sebagaimana yang disebut Etzioni (1985;78)”.

Menurut Weber sebagaimana yang disebut Thoha (1987;73) teori birokrasi rasional adalah sebuah konsepsi model tipe ideal (ideal type) dari hubungan organisasi rasional. Ia menyebut bila kumpulan mereka itu tidak diatur, kerja mereka bisa acak-acakkan, semrawut, mengacau, tidak rasional dan tidak efisien. Semua yang bernada pemborosan tidak ada aturan dan mubazir dapat diatasi dengan konsep model tipe ideal.

Model tipe ideal ini bertujuan agar dalam organisasi itu tercapai rasionalitas, agar dapat menempung prinsip-prinsip kehidupan manusia yang berorganisasi. Setiap organisasi, apakah itu pemerintahan atau non pemerintahan, fungsinya selalu diatur, sehingga prinsip kepastian dan hal-hal kedinasan harus diatur berdasarkan hukum yang diwujudkan dalam berbagai peraturan. Di dalam konsep Weber, sebagaimana yang disebut Thoha (1987;76) mengenai pengisian jabatan struktural, harus ada aturan yang menjamin kelangsungan pengisian jabatan dengan pedoman yang jelas dan tegas bahwa orang-orang yang mempunyai persyaratan yang ditentukan sajalah yang bisa diangkat dalam jabatan tersebut. Ia mencontohkan pendidikan dan keahlian yang terlatih yang dapat memenuhi syarat sesuai bidang dan spesialisasi dunianya agar urusan yang dipegang dapat berjalan dengan baik dan efisien. Disisi lain penilaian terhadap keberhasilan atau ketaatan dapat dipromosikan sebagai ganjaran dan sebaliknya sanksi hukuman yang tegas tanpa pandang bulu diberlakukan bagi siapa yang melakukan pelanggaran aturan-aturan yang telah ditetapkan oleh birokrasi.

Teori Weber, sebagaimana yang disebut (Thoha 1987;78) bahwa apa yang ia sebutkan prinsip impersonal dalam organisasi harus ditegakkan oleh birokrasi, yakni hubungan yang memberi kesempatan berbagai aspirasi yang sifatnya pribadi. Weber memperjelas prinsip impersonal itu adalah hubungan belas kasihan, cinta kasih, kasih sayang, kesedihan dan kesenangan, jangan mengintervensi kedalam tata hubungan birokrasi, kalau semuanya itu masuk maka rasionalisasi sudah tidak bermakna lagi.

Ia mempertegas bahwa konsep impersonal yang memasuki birokrasi seperti belas kasihan, cinta kasih, kasih sayang, kesedihan, kesengan, yang keterlaluan intervensinya menjadikan birokrasi berperilaku buruk. Sifat personal itu kalau dituruti maunya akan bersifat irasional dan bernada cenggeng. (Weber dalam Thoha, 1987;78). Kemudian pendapat ini dirangkum oleh Albrow, sebagaimana yang disebut oleh Santoso (1997;18) dengan menyebutkan ada empat ciri utama dari tipe ideal tersebut, yaitu:

i)  adanya suatu struktur hirarki, termasuk pendelegasian wewenang dari atas kebawah dalam organisasi, ii) adanya serangkaian posisi-posisi jabatan yang masing-masing memiliki tugas dan tanggung jawab yang tegas, iii) adanya aturan-aturan, regelusi-regulasi dan standar-standar formal yang megatur tata kerja organisasi dan tingkah laku para anggota, dan iv) adanya personil yang secara teknis memenuhi syarat yang dipekerjakan atas dasar karir, dengan promosi yang didasarkan pada kualifikasi dan penampilan.

Selanjutnya Bennis, sebagaimana yang disebut Thoha (1987;91) berbeda dengan Weber, bahwa untuk perkembangan pada masa mendatang, bahwa penataan organisasi akan mempunyai sifat-sifatnya yang unik. Struktur organisasi formal akan mengalami perubahan dan penambahan yang bervariasi. Orang tidak lagi hanya memusatkan perhatiannya pada struktur  formal seperti apa yang dikemukakan Weber. Istilah temporer, sementara, relative, jangka pendek dan sejenisnya mulai mewarnai struktur organisasi.

Perwujudan dari sistem temporer ini, dapat dijumpai akan pembentukan organisasi yang bersifat sementara seperti task force, panitia atau panitia khusus, team kerja, tim gabungan, cross program dan lain sejenisnya dan ini sebuah perkembangan non struktural untuk menerobos kesulitan birokrasi. Pendapat Bennis sebagaimana yang disebut Thoha (1987;92) sebagai berikut:

”Organisasi pada masa datang akan meniciptakan suatu kombinasi dari gejala-gejala adaptasi, pemecahan persoalan, sistem temporer, aneka ragam spesialisasi, evaluasi staf yang fleksibel, tidak didasarkan pada norma hirarki vertikal atas perbedaan posisi-posisi dan pangkatnya”.

Tetapi teori Weber sebagaimana disebut Onghokham (1982:2) menyebut birokrasi adalah alat pemerintahan untuk melaksanakan kebijakannya dalam suatu negara modren disebut birokrasi negara atau aparatur negara seperti lazimnya di Indonesia. Sifat birokrasi sebagai mesin (rasional/impersonal), tanpa ciri subjektif (personal) apapun. Ini adalah birokrasi ideal, karena sifatnya bagaikan mesin itulah yang menjadikan ia efektif di masyarakat. Mekanisme didalamnya diatur dengan undang-undang, yang juga berjalan secara otomatis tanpa pandang bulu. Promosi, rekruitering (penerimaan dalam birokrasi tersebut) diatur dan gaji atau sumber penghasilan pribadi terpisah dengan jabatan para anggota birokrasi. Fungsi-fungsi (sifat yang menyolok dari birokrasi modern) khususnya hirarki atasan dan bawahan dan lain-lain diatur dengan undang-undang. Negara menyerahkan kekuasaan kepada birokrasi untuk memerintah masyarakat sebagai aparat negara.

Keuangan untuk keperluan kantor berbeda dengan gaji pegawai. Bila perlu ada dana-dana istimewa untuk menjamin kejujuran anggota birokrasi tersebut seperti dana politik, dana resepsi, dan lain-lain yang diatur lagi oleh undang-undang. Terhadap hal ini,  Weber sebagaimana yang disebut Onghokham (1982;9) menguraikan bahwa:

”Kalau birokrasi tidak dibiayai cukup untuk kebutuhanya, karena kekuasaanya ia akan memungut secara liar dari masyarakat apa yang tidak diperolehnya secara legal. Birokrasi negara ini demikian efektif sehingga dalam keadaan negara mengganti kabinet, birokrasi tetap menjalankan roda pemerintahan dan tidak menggangu kepentingan umum. Birokrasi dapat dipakai rezim demokratis, fasis dan diktator. Contoh seperti ini dapat dilihat di Italia dan Prancis dan di negara Eropa selama Perang Dunia II”

  1. 2. Birokrasi Patrimonial.

Terminologi patrimonial adalah konsep  antropologi yang secara nominatif berasal kata dari patir dan secara genetif berasal ari kata patris yang berarti Bapak. Konsep yang dikembangkan dari kata tersebut kemudian diterjemahkan secara lebih luas yakni menjadi warisan dari bapak atau nenek moyang. Kata sifat dari konsep  tersebut adalah patrimonial yang berarti sistem pewarisan menurut garis bapak. Menurut The Consolidated Webster Encyclopedia Dictionary dalam Moedjanto (1998:101) menuraikan bahwa dalam perkembangan lebih lanjut, konsep tersebut mengandung pengertian yakni sistem pewarisan nenek moyang  yang mementingkan laki-laki atau perempuan dengan perbandingan yang dua lawan satu.

Disamping birokrasi rasional yang dipelopori oleh Max Weber. Schrool (1980:167) yakni seorang pakar modernisasi dunia berkembang  membedakan jenis birokrasi menjadi birokrasi modern dengan patrimonial. Jika pada birokrasi rasional lebih menitikberatkan pada unsur prestasi, maka  pada birokrasi patrimonial justru sebaliknya, yakni menekankan pada ikatan-ikatan patrimonial (patrimonial ties) yang menganggap serta menggunakan administrasi sebagai urusan pribadi dan kelompok. Secara lebih tegas, Weber sebagaimana yang dikemukakan oleh Santoso (1997:22) menegaskan bahwa dalam birokrasi patrimonial, individu-individu dan golongan penguasa berupaya mengontrol kekuasaan dan otoritas jabatan untuk kepentingan kekuasaanya.  Selain itu, ciri daripada birokrasi patrimonial disebutkan bahwa:

i). Pejabat-pejabat disaring atas dasar kriteria pribadi dan politik, ii) jabatan dipandang sebagai sumber kekayaan atau keuntungan, iii) pejabat-pejabat mengontrol, baik fungsi politik maupun administratif karena tidak ada pemisahan antara sarana-sarana produksi dan administrasi, iv) setiap tindakan diarahkan oleh hubungan pribadi dan politik. Tujuan-tujuan pribadi penguasa merupakan hal yang pokok dalam sepak terjang pemerintahan kendatipun mereka dibatasi oleh fungsi-fungsi sebagai seorang pemimpim.”(Weber dalam santoso, 1997:23).

Dalam perkembangannya kemudian, Maquet (1961) sebagaimana yang disebut Balandier (1970-95) mengemukakan bahwa:

”for Maquet feudality is not a mode of production (although a way defening the role of goverment and governed. The  specific is the fact is the interpersonal link: feudal institution set up between two person unequal in power relation of protection on the one hand and fidetity and service on the other. They link the lord with the vassal (at the higer level of social  satisfication) and the patron with the client (from a higer to a lower level of satisfication)”

Pendapat Maquet  sebagaimana yang dikemukakan oleh Balandier (1970:95)  bahwa feodalitas bukan merupakan sebuah cara produksi, tetapi sebuah rezim politik yakni cara untuk mendefenisikan  antara yang memerintah dan diperintah. Pranata feudal ini disusun antara dua orang yang tak setara dalam hubungan politik pada landasan perlindungan disatu pihak serta kesetiaan dan pelayanan pada pihak lain. Hubungan tersebut mempertautkan hubungan patron klien (patron and client) dari tingkat yang paling tinggi hingga paling rendah pada stratifikasi tersebut.

Lebih lanjut, dalam analisa Myrdal seperti yang dikutp oleh Jakti (1980: 6) mengemukakan bahwa:

“Keterbelakangan dinegara dunia ketiga dapat dilihat dari perspektif yang lebih luas yang mengikutsertakan berbagai factor non ekonomis termasuk factor birokrasi pemerintahan. Di dunia ketiga menunjukkan betapa hambatan-hambatan pembangunan disana muncul justru dari kalangan aparat negara. Ia menyebut mesin politik merupakan bagian dari dominasi politik oleh suatu suku, daerah atau agama yakni kelompok-kelompok primordial (primordial group) ataupun merupakan bagian dari partai yang berkuasa. Ia menjelaskan berlainan dengan negara-negara industri di Barat bahwa aparat negara bersikap netral, objektif dan rasional dalam melaksanakan tugas-tugas yang dipercayakan kepada mereka. Aparat negara bersikap apolitis mengabdi sepenuhnya kepada kepentingan umum. Tugas utama aparat negara adalah turtut memelihara dan memperkuat ketertiban umum dan hukum (law and order) tanpa pamrih terhadap golongan politik yang manapun”.

Selanjutnya Jakti (1980:7) memperjelas  bahwa pada birokrasi patrimonial terlihat pada hubungan-hubungan yang ada yang secara intern dan ekstern adalah hubungan patron klien yang bersifat pribadi dan khas.  Dalam hubungan pada birokrasi patrimonial akan timbul masalah pertukaran loyalitas politik dan sumber ekonomi. Pada kelompok yang loyal akan diberikan sumber ekonomi sedang pada mereka yang tidak loyal akan dibendung dan dimatikan sumber-sumber ekonominya. Kepentingan negara-bangsa (nation state) bukanlah dipertimbangkan dalam hubungan patron klien melainkan hubungan pribadi-pribadi, baik berbasis kepada kepentingan sendiri, golongan ataupun partainya.

Dalam banyak hal, akibat daripada birokrasi patrimonial ini  merembes kedalam praktek birokrasi yang korup yang lepas dari konstitusi, perundang-undangan ataupun legislasi lainnya. Sejalan dengan itu, Jakti (1980:6) mengemukakan bahwa patrimonial bertentangan dengan upaya melembagakan kehidupan bernegara karena itu kegiatan-kegiatan birokrasi menjurus pada penyelewengan, makin tak jelasnya peraturan ataupun kelembagaanya yang memudahkan terjadinya korupsi.  Apabila gejala ini dibiarkan, maka timbullah penyelewengan-penyelewengan (abuse of power) serta kurang mampunya membedakan antara yang salah dan benar.

Pada dunia ketiga terdapat dua motif yang saling bergantungan, namun berbeda dan sungguh-sungguh bertentangan. Menurut Geertz (1992:78), kedua motif tersebut adalah sebagai berikut:

i)        adanya keinginan untuk diakui sebagai pelaku-pelaku yang bertanggungjawab yang memiliki keinginan-keinginan, tindakan-tindakan, harapan-harapan dan opini-opini yang berharga membangun sebuah negara modern yang efisien dan dinamis dengan sasaran praktisnya sebuah tuntutan akan kemajuan, untuk meningkatkan standard hidup, tatanan politis yang lebih efektif, keadilan sosial yang lebih luas dan melampaui itu memainkan bagiannya dalam panggung politik dunia yang lebih luas, ini terkait dengan kewarganegaraan di dalam sebuah negara modern, ii) dalam kenyataan, terjadi ketegangan yang mengambil bentuk khusus dan kronis di negara baru itu, baik pada taraf tertentu bangsa-bangsa itu merasa diri tetap terikat pada sejumlah besar kenyataan darah, ras, tempat, agama atau tradisi, maupun karena kepentingan kedaulatannya bernegara untuk mewujudkan tujuan bersama. Malah lebih buruk lagi lewat dominasi yang dilakukan oleh komunitas etnik, ras atau linguistik, ditengah saingan lainnya yang dapat mengisi tatanan bernegara dengan watak kepribadiannya sendiri.

Dari uraian tersebut, Geertz menyimpulkan bahwa sejumlah negara yang baru merdeka yang multietnik ditemukan bahwa negara sebenarnya hanyalah merupakan arena tempat bertarungnya ikatan-ikatan primordialisme. Geertz menyebutkan bahwa persaingan-persaingan itu termanifestasi dalam politik lokal. Geertz (1992:81) mempertegas:

”Kristalisasi dari sebuah konflik langsung adalah sentimen-sentimen primordial dan sentimen-sentimen sipil serta kerinduan untuk tidak masuk kedalam salah satu kelompok lain. Inilah yang membuat bermacam-macam masalah seperti sukuisme, daerahisme, komunalisme dan seterusnya, sebuah kualitas yang mengancam secara tidak lebih menyenangkan dan mendalam daripada kebanyakan masalah lain yang juga sangat serius dan menjengkelkan yang dihadapi negara-negara baru itu”

Selain itu, Evers dan Scheil (1992:16) mengemukakan bahwa di Asia Tenggara ditempuh cara untuk mengurangi persaingan antar manusia dengan mengizinkan mobilitas sosial dan mempropagandakan idiologi kesempatan yang sama bagi semua orang. Dimana, dengan memberikan kesempatan yang sama itu, diharapkan persaingan individu yang tajam dapat direduksi atau hampir tidak terjadi dalam masyarakat. Loyalitas kekeluargaan dan kesukuan masih berpengaruh besar. Oleh karenanya, jalan keluar yang diterapkan oleh masyarakat Asia adalah bentuk klik dan sistem patron (perlindungan). Pembagian uang dari pemerintah dan penghadiahan posisi (jabatan) serta juga kadang-kadang pembagian keuntungan hasil korupsi menyebabkan patron dapat bertahan untuk jangka waktu lama.

Menurut Sairin (2001:173), di Indonesia yang marak dengan penyelewengan kekuasaan (abuse of power) seperti Korupsi, Kolusi dan Nepotisme dari sudut internal pelaku terjadi karena rendahnya gaji atau upah, ketidakcukupan gaji untuk memenuhi kebutuhan dasar sehingga mencari sumber lain untuk menopang kehidupan keluarga. Sedang dari sudut eksternal ialah faktor beban budaya (culture burden) yang dilekatkan pada pundak aparat pemerintah. Semakin maraknya budaya konsumtif ditengah kehidupan masyarakat, adanya tuntutan nilai yang datang dari masyarakat, ataupun pemenuhan simbol jabatan birokrasi menuntut aparatur birokrasi tersebut melekatkan dirinya pada status sosial yang dia pegang. Dalam arti lain disebutkan bahwa,  pada saat seseorang mengalami perubahan ataupun mobilitas vertikal, maka beban kulturalnyapun menjadi bertambah. Dalam pengertian Turner yang dikutip oleh Sairin (2001:177) yakni adanya liminality, yakni hanyutnya seseorang pada satu kelompok sosial yang memiliki sistem nilai dan simbol yang berbeda dengan masyarakat awalnya, dimana dia sebelumnya mengelompok.

Beban kultural (culture burden) menurut Dalton (1968) dan Ekih (1974) sebagaimana yang dikutip Sairin (2001:181) adalah seperti praktek menyantuni keluarga dan kerabat. Hal ini menurutnya akan mendorong lajunya KKN yang berakar pada prinsip tukar menukar (reciprocity) yang umum melekat pada kebudayaan masyarakat negara-negara berkembang.  Ironisnya menurut Sairin (2001:182)  adalah berkembangnya jaringan-jaringan pekerjaan yang relatif tertutup dan terorganisir bahwa jabatan-jabatan ditempat  basah selalu menjadi rebutan. Oleh karena itu, dalam berbagai kasus tidak jarang orang yang merebut jabatan itu tidak ragu-ragu menyediakan dana yang cukup besar sebagai uang balas jasa kepada pejabat yang berwenang memutuskannya. Kenyataan lain menurut Muhaimin (1980:23) adalah bahwa prinsip malu, segan, sindiran, tenggang rasa, hormat bapak, hutang budi dan sistem bapakisme (patron client relationship) yang luar biasa mengagumkan halusnya di Indonesia.

Proses sosial budaya yang menimbulkan adanya kelompok dan klik-klik dalam masyarakat yang menentukan jalanya rekruitmen kepada jabatan-jabatan birokrasi. Karir politik seseorang dalam masyarakat semacam ini lebih bergantung pada kecerdikan orang dalam memelihara dan memanfaatkan hubungan pribadi dan atau politik sebagaimana halnya dalam memanfaatkan pekerjaan dan jabatan. Jabatan-jabatan birokrasi ini lebih banyak ditentukan oleh persetujuan dan penjukan dari pemegang jabatan ditingkat atas.

Selanjutnya, Muhaimin (1980:23) mempertegas bahwa pada dasarnya determinan pokok kenaikan jabatan adalah faktor-faktor seperti kawan lama, kawan sejak kecil, hubungan darah atau perkawinan, juga kesamaan etnis, ataupun keanggotaan politik. Legitimasi kekuasaan politik termasuk wewenang jabatan birokrasi amat ditentukan oleh sistem hubungan anak-bapak. Ini berarti bahwa konsep bapakisme merupakan salah satu sumber legitimasi yang kuat dalam kehidupan masyarakat Indonesia yang menganut birokrasi Patrimonial.  Onghokham (1980:12-13) menguraikan bahwa:

”pada zaman kerajaan tradisional Jawa, kerajaan Mataram, para pejabat raja bersifat otonom, sistem keuangan tidak diatur dari pusat. Setiap pejabat tidak digaji dari pusat dengan sejumlah uang tunai. Pejabat harus pandai mencari biaya-biaya dari lungguh (sejumlah sensus terhadap kepemilikian tanah). Setiap rakyat, termasuk pemegang lungguh harus memberi upeti kepada raja, melalui pejabt-pejabat keraton. Pada waktu itu, sistem ini dianggap legal”.

Tetapi akan berbeda halnya apabila setoran kepada raja semakin kecil akibat potongan persen yang diambil pejabat keraton. Keuangan raja makin kurang memadai dan oleh sebab itu, raja memanggil orang lain dari lapisan bawah dari luar pejabat keraton seperti orang Cina dan Arab sebagai alat eksploitasi. Lebih lanjut Onghokham (1980:13) menyebutkan bahwa orang-orang asing ini (Cina dan Arab) lebih efisien. Raja (priyayi) dapat lebih terbuka  kepada mereka sebab tidak perlu  mempertahankan muka. Begitu juga dengan demang atau bekel yakni penarik becak ditingkat desa adalah orang Cina, jauh lebih berhasil untuk mengumpulkan uang. Keadaan seperti ini adalah contoh hubungan kepentingan patron klien yang sering terjadi pada birokrasi patrimonial, terutama yang terkait dengan sumber-sumber keuangan, pendapatan pribadi ataupun pendapatan resmi seperti pajak dan lain-lain.

Pada sisi yang lain, Onghokham (1982:19) menyoroti integrasi agama pada kerajaan Mataram. Ia menyebutkan bahwa integrasi agama dalam kerajaan adalah penting, walaupun tidak semuan raja berhasil mencapainya. Kalau priyayi mewakili satu golongan dimasyarakat, maka agama cenderung mewakili seluruh lapisan masyarakat pengikutnya, baik yang berasal dari priyayi, petani, pedagang, tukang yang menganut agama yang sama. Namun demikian, Buchari (1982:70) menyebut bahwa pada tingkah laku birokrasi sangat dipengaruhi oleh kebudayaan. Ia memberi contoh seperti birokrasi di Indonesia. Sangat berbeda-beda halnya dengan sistem birokrasi militer, birokrasi gubernuran, ataupun birokrasi di universitas. Perbedaan antara ketiga jenis birokrasi itu berakar pada hirarki nilai-nilai yang menjadi dasarnya.

Buchari (1982:76) mengingatkan situasi pembangunan dewasa ini sering dirasakan bahwa berbagai pola tingkah laku yang telah merupakan kebiasaan dalam birokrasi di Indonesia kurang dapat memenuhi tuntutan pembangunan. Misalnya dengan berbagai kegiatan  pembangunan menuntut adanya kordinasi antara berbagai instansi yang dirasakan sulit untuk menciptakan kordinasi semacam itu. akan tetapi akibat kebiasaan-kebiasaan tertentu yang telah ada dalam birokrasi menghambat dalam pelaksanaan tersebut.  Dari sisi yang lain, Vroom (1982:28) mencoba mengupas ulang birokrasi patrimonial-rasional. Ia mengemukakan bahwa sangat dipengaruhi nilai tambah kekuasaan organisasi. Dikemukakan:

”Didalam setiap organisasi, orang tak akan bekerjasama untuk melakukan sesuatu yang dapat mereka kerjakan sendiri-sendiri. Mereka membentuk organisasi agar supaya dapat bekerjsama dengan lebih efisien dan apabila mungkin berdaya hasil. Manakala orang dalam keadaan relatif kekurangan sumber daya lalu mengambil prakarsa untuk bekerja sama secara organisasi maka akan berkembanglah kemungkinan membesarnya difrensial hirarki atau apa yang dinamakan garis kepemimpinan”

Beberapa orang dengan demikian akan memimpin pekerjaan orang lain. Justru aktivitas inilah  yang membuat mereka dalam keadaan lebih baik untuk bisa memperoleh kesempatan dan penguasaan atas nilai tambah atau nilai lebih itu. Dengan demikian, akan bertambahlah kekuasaan mereka secara langsung apabila organisasi digunakan. Lebih lanjut Vroom (1982:30) menyebutkan:

”organisasi didasarkan atas representasi realitas-realitas kemasyarakatan dan keorganisasian yang sekurang-kurangnya dibentuk karena kepentingan pribadi atau partainya. Organisasi yang ditujukan guna memecahkan masalah bersama secara intern akan berfungsi lebih baik sejauh apabila masing-masing pihak menganggap bahwa hal itu rasional, efisien dan efektif bagi strategi sendiri. Dari uraian ini, perbedaan antara dunia kesatu dan dunia ketiga tampak telah semakin dikurangi”.

3.  Budaya Birokrasi

Uraian diatas telah mencoba menjelaskan dua perspektif birokrasi yakni birokrasi rasional-modern yang dikembangkan oleh Max Weber sebagai kontra  terhadap birokrasi patrimonial.

Bila birokrasi rasional yang dikembangkan oleh Weber adalah tipe ideal, bebas dari impersonal, objektif dan keutamaan terhadap prestasi (pendidikan dan latihan) dan banyak diterapkan di negara-negara maju. Selanjutnya, birokrasi patrmonial adalah keutamaan terhadap ikatan-ikatan primordial (primordial ties) seperti agama, suku, klan, teritori, subjektif, kurang mengindahkan prestasi dan banyak ditemukan di negara-negara dunia berkembang seperti bangsa Indonesia.

Menyangkut birokrasi sebagai bagian dari kebudayaan, Kuntowijoyo (1991:328) mengemukakan bahwa birokrasi  adalah sebuah struktur teknis dalam masyarakat yang mempunyai kaitan erat dengan struktur sosial dan struktur budaya. Oleh karena itu, penyelenggaraan kekuasaan dan pelayanan sering tidak terlepas dari komposisi sosial yang masing-masing memiliki kepentingannya sendiri, sehingga sering birokrasi hanya melayani lapisan masyarakat dominan. Selain itu, sistem nilai, pengetahuan, dan sistem simbol  masyarakat juga mempengaruhi  penyelenggaraan kekuasaan karena pelaksanaan kekuasaan hanya dapat terjadi jika ada kesediaan budaya masyarakatnya untuk menerima kehadirannya. Oleh karena itu, yang dimaksud dengan budaya birokrasi dalam hal ini adalah  kedudukan birokrasi  terhadap  struktur sosial dan struktur budaya pada kurun waktu tertentu (Kuntowijoyo, 1991:328).

Jika menoleh pada masa pemerintahan raja-raja di Indonesia khususnya pada raja-raja Jawa, maka struktur masyarakatnya  terdiri dari lungguh, yakni orang-orang yang berjasa kepada raja, sentana yakni  keluarga raja dan abdi dalem yakni mereka yang membantu raja dalam penyelenggaraan kekuasaan. Dalam birokrasi yang sebenarnya, abdi dalem adalah birokrasi kerajaan karena mereka yang menjadi perantara dengan rajanya. Oleh karena itu, kedudukan birokrasi sebagai abdi dalem yang melayani raja dalam hubungan atas bawah (top-down) yang bersifat konsentris membuat kedudukan birokrasi dalam negara patrimonial hanya merupakan kepanjangan tangan dari kekuasaan raja. Birokrasi tidak melayani masyarakatnya, tetapi justru melayani kepentingan raja. Pada akhirnya, para abdi dalem semacam ini kemudian berkembang menjadi sebuah kelas sosial tersendiri yang berada dan terpisah dari masyarakat pada umumnya. Sebagai penyelenggara kekuasaan mereka termasuk dalam elit penguasa yang mempunyai orientasi ke atas (penguasa), lebih-lebih daripada kebawah kepada kepentingan masyarakat kecil.

Sistem seperti ini banyak terjadi pada birokrasi kerajaan patrimonial yang secara rinci dapat ditemukan dalam birokrasi kerajaan Jawa sejak Majapahit hingga abad ke-20 pada kerajaan Surakarta dan Yogyakarta. Budaya birokrasi sebagai abdi dalem ini tentu saja sangat membekas dalam sistem nilai dan sistem pengetahuan masyarakat (knowledge and value of sisyem) sehingga sekalipun perubahan-perubahan sudah terjadi dapat saja budaya itu masih sangat melekat.

Masa Pulau Jawa bersentuhan dengan kolonialisme terutama setelah Diponegoro ditaklukkan pada tahun 1830, maka pemerintah Belanda mengganti peran abdi dalem menjadi priyayi yakni ambtenaar, yaitu orang-orang pribumi yang diangkat dalam jajaran birokrasi kolonial dengan mendapatkan gaji dan memiliki kedudukan yang kuat dalam masyarakat. Berbeda dengan abdi dalem yang diangkat berdasarkan kemurahan raja, maka priyayi diangkat berdasarkan rasional. Mereka ini lebih menekankan kemajuan dan kebaharuan yang berbeda dengan abdi dalem yang cenderung konservatif dan klasik. Para priyayi yang lebih banyak berhubungan dengan pemerintah kolonial membuat mereka mengadopsi gaya hidup barat dan mengadaptasikan ketimuran mereka pada budaya yang didominasi oleh kognisi, etika dan estetika barat. Mereka lebih suka menggunakan bahasa Belanda sebagai simbol kebanggaan. Mereka dengan senang mengikuti model busana, bujana dan tegur sapa Belanda. Demikian pula dalam memanfaatkan waktu luang mereka.

Dari uraian diatas dapat diketahui bahwa, apa yang diketahui tentang sejarah priyayi ialah kesenderungan mereka untuk mengabdi dan menundukkan diri sebagai bagian dari  kekuasaan kolonial sama seperti abdi dalem yang meleburkan dirinya menjadi bagian dari penguasa kerajaan. Oleh karena itu, menurut Kuntowijoyo (1991: 332) Indonesia sebenarnya tidak punya tradisi birokrasi yang lebih mengidentifikasikan diri sebagai sebuah pelayan sosial. Oleh karena itu, pasca Indonesia merdeka, negara membangun birokrasi baru yang dikenal dengan pegawai negeri.

Negara memberikan defenisi baru pada birokrasi pegawai negeri yakni sebagai penyelenggara kekuasaan dan penyelenggara pelayan. Sama seperti halnya priyayi yang juga berlapir-lapis, maka pegawai (negeri)pun terdiri dari berbagai pangkat, golongan dan eselon. Dalam semboyannya pegawai negeri adalah abdi negara yakni sebuah ungkapan  yang masih menyarankan betapa orientasi keatas (up) merupakan ciri utama pegawai negeri. Dalam arti birokrasi yang beriorentasi kepada kekuasaan sebab negara adalah nama lain daripada kekuasaan.

Kekuasaan pegawai negeri sebenarnya sangat luas, tetapi pegawai negeri gagal menjadi kelas sosial yang eksklusif karena ada penurunan kemakmuran disatu pihak dan penambahan jumlah dipihak lain. Kecuali dengan rata-rata petani, pegawai negeri masih kalah makmur jika dibandingkan dengan sektor non pegawai negeri ataupun petani. Yang menarik dalam gejala birokrasi sekarang ialah keterlibatan pegawai negeri dalam politik praktis secara formal, suatu gejala yang tidak pernah ada di masa lalu. Gejala lainnya adalah idiologisasi yakni dengan penataran-penataran kesadaran politik. Tentu saja idiologisasi itu penting terutama untuk menumbuhkan semangat nasional, tetapi jika idiologisasi tersebut menggantikan cara berfikir analitis, tentu tidak banyak bermanfaat pada pengembangan birokrasi sebagai pelayan. Disamping itu, gejala lainnya adalah ritualisasi yakni dengan adanya baju seragam, upacara-upacara, sumpah-sumpah, yang mirip dengan abdi dalem. Ritualisasi tersebut tentu saja tidak sia-sia, tetapi dikhawatirkan akan kehilangan etos kepelayanan dan yang tersisa adalah etos kekuasaan.(Kuntowijoyo, 1991:334)

Oleh:
Erond L. Damanik, M.Si
Pusat Studi Sejarah dan Ilmu-ilmu Sosial
Lembaga Penelitian Universitas Negeri Medan

1 Komentar

  1. Tugas Slanjutnya nihh…
    Tp pak,,,Klo birokrasi yg Qmi teliti saat ini blum menunjuk kan adanya birokrasi modern


Comments RSS TrackBack Identifier URI

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.